La Semaine Juridique Administrations et Collectivités territoriales n° 3, 17 Janvier 2011, 2019

La départementalisation de Mayotte

Etude rédigée par : Olivier Gohin

professeur à l'université Paris II (Panthéon-Assas)

image archipel des Comores

Sommaire

À la suite du référendum local du 29 mars 2009 et de la loi organique du 3 août 2009 qui placent enfin Mayotte sur la voie de sa départementalisation, la loi organique du 7 décembre 2010, validée par la décision du Conseil constitutionnel du 2 décembre et complétée par la loi ordinaire du 7 décembre également, permettra la prochaine création du « Département de Mayotte », à l'ouverture de la séance qui suivra le renouvellement du conseil général, en mars 2011, et donc, précisément, le jeudi 31 mars 2011. Il sera ainsi répondu à la demande formulée, avec constance, depuis plus d'un demi-siècle, par la population mahoraise ou par ses représentants dans les assemblées locales ou nationales. Régie par l'article 73 de la Constitution, la nouvelle collectivité unique est un département d'outre-mer qui présente cette remarquable et heureuse spécificité d'ajouter aux compétences d'un tel département celles d'une région d'outre-mer. Au surplus, si, pour ce cinquième département d'outre-mer de la République française, à ce jour, appelé à devenir, en conséquence, la dixième région ultrapériphérique de l'Union européenne, le régime juridique est bien, désormais, celui de l'identité (Note 1), ce n'est ni sans le maintien transitoire, d'ici à 2014, de quelques exceptions législatives ni sans le souci permanent d'une assimilation progressive et adaptée, tant dans le droit législatif et réglementaire de l'État français - celui des compétences décentralisées (Note 2) ou nationales (Note 3) - que dans le droit de l'Union européenne (Note 4).

L. org. n° 2010-1486, 7 déc. 2010

L. n° 2010-1487, 7 déc. 2010

Cons. const., déc. n° 2010-619 DC, 2 déc. 2010

1. - Longue et tortueuse aura été, pour Mayotte, la route vers sa départementalisation. C'est plus de cinquante ans après le vote minoritaire en faveur de cette solution institutionnelle, émis par les quatre représentants mahorais, sous la conduite de Georges Nahouda, au sein de l'assemblée territoriale des Comores, le 11 décembre 1958(Note 5), que la ligne d'arrivée sera finalement franchie, « à compter de la première réunion suivant le renouvellement du conseil général de Mayotte en 2011 »(Note 6). Ce sera, plus précisément, le jeudi 31 mars 2011, au moment-même où le doyen d'âge prononcera, à Mamoudzou, cette phrase sacramentelle : « La séance est ouverte » (Note 7). Il pourra ajouter : « Le Département de Mayotte est constitué ». Mais, les affres de la codification auront interdit cette belle proclamation, allègre et altière, de l'article 1er de la loi du 19 mars 1946 tendant au classement comme départements français de la Guadeloupe, de la Martinique, de la Réunion et de la Guyane française : « Les colonies de la Guadeloupe, de la Martinique, de la Réunion et la Guyane française sont érigées en départements français ».

2. - Complexe et obscure transformation d'une collectivité territoriale qui, en 1976, n'était pas un territoire d'outre-mer (Note 8), avant de devenir, en 2001, une collectivité départementale qui n'était pas un département (Note 9), mais encore une collectivité territoriale, puis, en 2007, une collectivité d'outremer de l'article 74, mais à droit d'identité (Note 10), pour être enfin ce nouveau « Département de Mayotte » dont, de façon guère moins implicite, le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2010-619 DC en date du 2 décembre 2010, vient nous dire ceci, en lieu et place du législateur : « la collectivité départementale de Mayotte (...) sera érigée en une collectivité régie par l'article 73 de la Constitution et prendra le nom de 'Département de Mayotte' » (consid. 1), Et encore, voilà une formulation bien faible, bien pauvre - on allait dire bien triste - destinée aux quelques initiés des nombreuses et fréquentes circonlocutions du droit français d'outre-mer. Elle fait si peu de cas, en définitive, du combat pour la France qu'une population, dans sa grande majorité, aura su conduire, pendant deux générations, à contre-courant du prétendu sens de l'histoire et dans le respect de la loi fondamentale.

3. - Or, à aucun moment, ni la loi organique n° 2010-1486 du 7 décembre 2010 ni la loi ordinaire n° 2010-1487 du même jour (ci-après, la loi qui n'aura pas fait l'objet d'un contrôle simultané, quoique facultatif, de constitutionnalité, contrairement au statut de la Nouvelle-Calédonie, en 1999, ou de la Polynésie française, en 2004) ne disent, l'une ou l'autre, de façon simple et franche, que Mayotte est enfin classée ou érigée, à son tour, en un département français, voire, en tant que sous-catégorie constitutionnelle, en un département d'outre-mer. C'est que, en métropole, on a décidément la départementalisation précautionneuse quand il s'agit, en tout cas, de Mayotte, emberlificotées comme le sont encore les belles âmes dans la prétendue violation, par la France, du droit international de la décolonisation - v. en ce sens, l'intervention à la tribune de l'Assemblée nationale du député Jean-Paul Lecocq (GDR, Saine-Maritime), le 23 novembre 2010 - alors même :

-- que la loi du 23 novembre 1974 organisant une consultation des populations des Comores ne saurait s'inscrire dans un tel contexte, révolu en France depuis 1946 (Préambule de la Constitution de 1946, al. 18) ;

-- que ce n'est pas une, mais quatre consultations simultanées qui ont été organisées, le 22 décembre 1974, par la seule volonté du législateur français qui a tenu compte de l'accord préalable des autorités comoriennes de l'époque (déclaration commune, dite « accords » du 15 juin 1973, passés entre le président du conseil de gouvernement des Comores Ahmed Abdallah et le ministre des Départements et territoires d'outre-mer Bernard Stasi : cette déclaration mentionne que « l'accès à l'indépendance procédera d'une consultation des populations de l'Archipel à une date qui sera déterminée d'un commun accord ») ;

-- et que la loi du 23 novembre 1974 de même que les consultations du 22 décembre 1974 n'auront été, en définitive, qu'une nouvelle occasion d'exprimer la nécessaire supériorité du droit constitutionnel français : l'article 53, alinéa 3 de la Constitution de 1958, sur le droit international public : la résolution 1514 (XV) en date du 14 décembre 1960, adoptée par l'Assemblée générale des Nations Unies, même si la décision du Conseil constitutionnel en date du 30 décembre 1975 cherche encore à éviter de donner la réponse claire qui s'imposait déjà en faveur du droit constitutionnel français, au sommet de la hiérarchie des normes de droit positif de l'État dès lors qu'il est souverain et que c'est cette souveraineté, précisément, qui le constitue en tant qu'État : « Considérant que l'île de Mayotte fait partie de la République française ; que cette constatation ne peut être faite que dans le cadre de la Constitution, nonobstant toute intervention d'une instance internationale, et que les dispositions de la loi déférée au Conseil constitutionnel qui concernent cette île ne mettent en cause aucune règle du droit public international » (Note 11).

Qu'on le veuille ou non, les choses sont ainsi - et pas autrement - en droit public français : nulle population française, telle que définie par le législateur français, ne saurait être précipitée dans l'indépendance sans y avoir préalablement consenti. Et, c'est ce consentement à l'indépendance – si l'on peut dire, car au sein de l'État comorien à créer, puis créé - que la population de Mayotte a nettement refusé par deux fois, le 22 décembre 1974, puis le 8 février 1976, le maintien de Mayotte au sein de la République française emportant successivement 63,8 % et 99,4 % des suffrages exprimés. Que, depuis lors, le législateur ait répété, à l'envi, ce que le constituant a déjà parfaitement et suffisamment dit, depuis 1958, ne sert juridiquement à rien, à supposer que cela serve politiquement à quelque chose. Pourtant, comme pour la collectivité départementale de Mayotte en son temps (Note 12), le législateur réitère que le prochain département de Mayotte « fait partie de la République et ne peut cesser d'y appartenir sans le consentement de sa population » (Note 13).

4. - Plus intéressant aurait été de rappeler, à toute fin utile, que ce consentement hypothétique de la population mahoraise à l'indépendance devrait être suivi d'une révision de la Constitution de 1958 dans le même sens. Car, l'indépendance de toute partie du territoire de la République (pas nécessairement outre-mer) relève nécessairement de la seule décision unilatérale de l'État français et, en l'espèce, cette décision appartient, depuis 2003, au seul pouvoir constitutionnel. Mais, il est vrai que la Constitution de 1958 n'est guère rigide et chaque Mahorais doit savoir que cette barrière de papier n'est que d'opportunité : une réponse adéquate, car opportune et proportionnée de la France à l'inscription de Mayotte à l'article 1er, alinéa 1er de la Constitution de l'Union des Comores, en date du 23 décembre 2001, quand, chaque année, le coût de la coopération française avec l'Union des Comores couvre la moitié du budget de cet État, particulièrement instable.

Que le législateur ait répété, à l'envi, ce que le constituant a déjà parfaitement et suffisamment dit, depuis 1958, ne sert juridiquement à rien, à supposer que cela serve politiquement à quelque chose

5. - Le commentaire combiné de la loi organique, ensemble la décision du Conseil constitutionnel du 2 décembre 2010, et de la loi relatives au département de Mayotte, en date, l'une et l'autre, du 7 décembre 2010, conduit à retenir trois points de vue différents, au-delà de la technicité de textes que la codification rend quasiment illisibles et que le Parlement aura si rapidement délibérés (une seule lecture devant chacune des deux assemblées sur les projets adoptés, après le Sénat, le 22 octobre 2010, à l'unanimité des suffrages exprimés, en termes identiques par l'Assemblée nationale, le 23 novembre 2010) : d'abord, sur la nature exacte de la nouvelle collectivité territoriale d'outre-mer (1) ; ensuite, sur le renforcement du régime juridique de l'identité (2) ; enfin, sur la spécificité du prochain département de Mayotte (3).

1. La nature exacte de la nouvelle collectivité territoriale d'outre-mer

6. - Le département de Mayotte présente un grave défaut de conception pour avoir été construit sur une base constitutionnelle fausse. Le point de départ était déjà confus : une collectivité territoriale de l'article 74 de la Constitution, hors territoire de l'Union européenne, régie par un principe d'identité adaptée, avec des exceptions permanentes de spécialité législative. Le point d'arrivée n'est pas moins confus : une nouvelle collectivité territoriale de l'article 73 de la Constitution, présentée comme une collectivité unique, appelée « Département », mais encore hors territoire de l'Union européenne, régie par un principe d'identité adaptée, avec des exceptions temporaires de spécialité législative. Or, à quoi correspond, pour être exact, cette collectivité incontestablement unique sur la totalité du territoire de Mayotte ?

7. - À cette question, de fréquentes réponses erronées ou approximatives ont pu être données, y compris par des autorités que l'on pouvait croire bien informées :

-- la première réponse - elle est erronée - est en faveur d'une collectivité territoriale unique (CTU) qui se substituerait à un département et à une région d'outre-mer alors même que Mayotte, avant 2009, n'était et ne pouvait être ni un département ni une région d'outre-mer. Mal conseillé, le président de la République aura provoqué, sur ce point, un référendum local, « selon les formes prévues au second alinéa de l'article 72- 4 », que le droit ne prévoyait pas dès lors que cette disposition, à l'article 73, alinéa 7 de la Constitution, était absolument inapplicable au cas particulier (Note 14). C'est donc à tort que le ministre de l'Outre-mer, évoque, devant le Sénat, les « évolutions souhaitées en Martinique et en Guyane » de même que, à sa suite, le rapporteur de la commission des lois du Sénat (Christian Cointat, UMP-Français établis hors de France, 22 oct. 2010), puis de l'Assemblée nationale (Didier Quentin, UMP-Charente-Maritime, 23 nov.2010), par référence au résultat positif des deux consultations, effectivement en ce sens, du 24 janvier 2010 qui permettront, bientôt, de remplacer, dans ces deux seuls cas, le département et la région préexistantes par une véritable collectivité territoriale unique ;

-- la deuxième réponse - elle est plus erronée encore - est en faveur de l'existence simultanée d'un département et d'une région d'outre-mer, sans craindre la contradiction avec la proposition précédente en faveur de la collectivité unique, consacrée tout de même par le suffrage universel, le 29 mars 2009 (« oui » : 95,2 % des suffrages exprimés), et par la loi organique du 3 août 2009 relative notamment à la départementalisation de Mayotte. C'est ainsi que le ministre de l'Outre-mer mentionne, devant le Sénat (22 oct. 2010), puis devant l'Assemblée nationale (23 nov. 2010), « la transformation de Mayotte en département et région d'outre-mer ». De même, le rapporteur de la commission des lois du Sénat affirme, sans logique, que « Mayotte sera la première à devenir département et région sous forme d'une collectivité unique ». Or, à aucun moment, Mayotte n'est et ne pourrait être une région d'outre-mer ;