La départementalisation de Mayotte (2)

-- la troisième réponse - elle est approximative - est celle du « département-région », retenue par le sénateur Adrien Giraud (UC, Mayotte), dans la discussion générale et conjointe des deux projets de loi devant le Sénat, le 22 octobre 2010 ;

-- la quatrième réponse - elle est également approximative - est celle que donne le législateur organique ou ordinaire, lui-même, dans la difficulté surprenante où il se trouve à banaliser la départementalisation de la collectivité d'outre-mer. Quand bien même, de façon exceptionnelle, le prochain département cumule les compétences, sur le même territoire, d'un département et d'une région d'outre-mer, son particularisme n'est vraiment pas tel qu'il faille maintenir, à l'avenir, le recours au « D » majuscule utilisé dans la question posée, de façon si ambiguë, lors de la consultation de la population mahoraise, le 29 mars 2009, tel que repris inutilement dans la loi organique et la loi du 7 décembre 2010, et donc dans la décision préalable du Conseil constitutionnel en date du 2 décembre 2010 sur la seule loi organique : instituer un, sinon le « Département », n'est-ce pas transformer à nouveau Mayotte en une collectivité sui generis, c'est-à-dire la réduire au statut spécifique de l'article 72, alinéa 1er de la Constitution, ainsi qu'entre 1976 et 2007 ? La loi organique ne vient-elle pas prescrire, en ce sens, que, pour la transposition à Mayotte du chapitre du Code général des collectivités territoriales sur les conditions d'application aux départements d'outremer des deuxième et troisième alinéas de l'article 73 de la Constitution, « la référence au département est remplacée par la référence au Département de Mayotte »(Note 15) ?

Pourquoi une telle formulation dès lors que le « Département » est un département et qu'il n'est que cela, ce qui est déjà beaucoup ?

8. - Car, à la question posée (quelle est cette nouvelle collectivité unique de Mayotte ?), la réponse exacte est qu'il s'agit tout simplement d'un département d'outre-mer avec son délibératif : le conseil général, ainsi que son exécutif : le président du conseil général, sans changement, à cet égard, avec ce que le droit de la décentralisation territoriale connaît déjà à Mayotte, depuis 1976, dans le premier cas, et depuis 2004, dans le second cas. Toutefois, il est vrai que ce nouveau département, le cent-unième département français, le cinquième d'outre-mer, à ce jour, sera sans équivalent avec les autres départements d'outre-mer puisque le conseil général de Mayotte aura à traiter, désormais, des compétences de tout département d'outre-mer, cela va de soi, mais aussi de toute région d'outremer, du moins dans les termes fixés, à Mayotte, en ce qui concerne l'ensemble de ces compétences, dans le contexte d'une assimilation spécifiquement progressive : le droit commun s'applique toujours davantage, avec, néanmoins, ses spécificités législatives provisoires ainsi que ses adaptations variables, dans le temps et en substance, tant législatives que réglementaires.

Mayotte est bien un département d'outre-mer - et cela seulement - et on s'en tiendra là, sans recours, désormais, à une majuscule inutile et provocante, au surplus inconstitutionnelle à la lecture de l'article 73 et illégitime au regard du résultat du référendum de 2009

9. - Comme aura été sage cette solution d'une collectivité unique pour une double compétence qui aura reçu, même implicitement, l'aval du Conseil constitutionnel, évitant de juxtaposer, à Mayotte, sur un territoire de 375 kilomètres carrés et pour une population de 190 000 habitants environ, deux assemblées délibérantes et deux exécutifs locaux ! Dès lors, sous son appellation spécifique de « Département », le législateur organique ou ordinaire s'est sans doute contenté de dire que Mayotte n'est pas un département d'outre-mer comme les autres, ce qui, après tout, est dans la logique de la différenciation du droit, d'un outre-mer à l'autre, suivie depuis 2003. Dont acte. Mais, pour autant, Mayotte est bien un département d'outre-mer - et cela seulement - et on s'en tiendra là, sans recours, désormais, à une majuscule inutile et provocante, au surplus inconstitutionnelle à la lecture de l'article 73 et illégitime au regard du résultat du référendum de 2009 en faveur de sa départementalisation.

2. Le renforcement du régime juridique de l'identité

10. - Dans une collectivité territoriale de l'article 74, le régime juridique applicable est régi par un principe qui est soit de spécialité (comme en Polynésie française) ou d'identité (comme à Mayotte, jusqu'à sa départementalisation effective) avec des exceptions en faveur de la ressemblance ou de la différence ; dans une collectivité territoriale de l'article 73, comme Mayotte, à partir du 31 mars 2011, il n'y a pas de principe d'identité et des exceptions de spécialité : il y a l'identité et des adaptations, voire des dérogations (Note 16) plus ou moins fortes à cette identité, c'est-à-dire, en définitive, une assimilation variable qui traduit cette capacité acquise, depuis les révisions constitutionnelles de 1998, de 2003 et de juillet 2008, de faire preuve de pragmatisme dans chacun des outre-mers, quel qu'il soit.

11. - Pour autant, dans le prolongement d'une volonté politique de convergence entre outre-mer et métropole et dans le cadre du régime de l'article 73, il y a une logique juridique, sous le contrôle de la juridiction constitutionnelle (législation) ou administrative (réglementation), qui vise à réduire et, le cas échéant, à écarter ce particularisme entre départements d'outre-mer et départements métropolitains ou entre départements d'outre-mer eux-mêmes. Il en est ainsi du régime de Mayotte quand bien même il resterait différencié, en raison, principalement, de son origine dans une collectivité d'outre-mer de l'article 74 de la Constitution qui aura connu un changement récent de principe : d'un principe de spécialité, celui de la loi du 24 décembre 1976 (art. 10), prolongé par la loi du 11 juillet 2001 (art. 3-IV), avec de plus en plus nombreuses exceptions d'identité, issues de nombreux trains d'ordonnances (Note 17), à un principe d'identité, avec de rares exceptions de spécialité dans les six matières suivantes : 1° Impôts, droits et taxes ; 2° Propriété immobilière et droits réels immobiliers ; cadastre ; expropriation ; domanialité publique ; urbanisme ; construction ; habitation et logement ; aménagement rural ; 3° Protection et action sociales ; 4° Droit syndical ; droit du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle ; 5° Entrée et séjour des étrangers et droit d'asile ; 6° Finances communales (Note 18).

12. - Dès lors, du côté de la loi organique du 7 décembre 2010, l'article 1er a pour objet et pour effet, dans le sens du renforcement du régime juridique de l'identité, de modifier les dispositions organiques du Code général des collectivités territoriales relatives au référendum local (Note 19), à l'autonomie financière des collectivités territoriales (Note 20) et à l'adaptation des lois et règlements par les départements et les régions d'outre-mer (Note 21) afin de rendre ces dispositions applicables au nouveau département de Mayotte. Tel est le cas, notamment, des conditions d'application à Mayotte des deuxièmes et troisièmes alinéas de l'article 73 de la Constitution, en ce qui concerne l'adaptation des lois et règlements par les départements et les régions d'outre-mer(Note 22) ou de la fixation par les départements et les régions d'outre-mer des règles applicables sur leur territoire dans un nombre limité de matières relevant du domaine de la loi ou du règlement (Note 23), étant précisé qu'au cas particulier, c'est le département et donc le conseil général de Mayotte qui sont compétents, en lieu et place d'une région et donc d'un conseil régional inexistants (Note 24).

13. - De façon concomitante, l'article 2 de la loi organique abroge, dès la mise en oeuvre de la départementalisation de Mayotte, et donc à la date du jeudi 31 mars 2011, la plupart des dispositions organiques du Code général des collectivités territoriales prises sur le fondement de l'article 74 de la Constitution, notamment l'important article LO 6113-1 précité. De même, en vue de préparer la sortie de Mayotte du régime de l'article 74, sont alignés, sans délai, sur le droit commun :

-- d'une part, les règles relatives au renouvellement du conseil général (Note 25), sous la réserve constitutionnellement validée d'une réduction à trois ans de la durée du mandat des conseillers généraux à élire en 2011 afin de permettre le même renouvellement intégral pour six ans du conseil général de Mayotte, en 2014, que celui des conseils généraux et régionaux de métropole et d'outre-mer, au moment d'élire les nouveaux conseillers territoriaux si, du moins, la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales trouve alors à s'appliquer quand le dernier alinéa de l'article 3 de la loi organique relevant du domaine de la loi ordinaire, sans être contraire à la Constitution, porte de dix-neuf à vingt-trois le nombre de conseillers généraux à élire en 2014 ;

-- d'autre part, le contrôle des actes budgétaires et de l'exécution des budgets, par abrogation des règles applicables à la collectivité départementale de Mayotte (Note 26).

14. - Quant à la loi du 7 décembre 2010, elle contribue aussi pour beaucoup à « rapprocher les règles législatives applicables à Mayotte des règles législatives applicables en métropole ou dans les autres collectivités relevant de l'article 73 de la Constitution », pour reprendre l'énoncé de l'article 30-I de la loi qui tient de l'exposé des motifs, et non de la prescription légale.

15. - C'est ainsi que la loi habilite le Gouvernement à prendre, pendant un délai de dix-huit mois (art. 30-I), réduit à un an en ce qui concerne les deuxième et cinquième parties du Code général des collectivités territoriales (-III-1°), un nouveau train d'ordonnances de l'article 38 de la Constitution visant à une extension progressive et adaptée du droit commun à Mayotte (-II), et ce dans pas moins de vingt-six législations dont dix codifiées (-III) : par exemple, la législation du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (-9°) ou le Code de la construction et de l'habitation (-11°).